Neben dem Bundesministerium für Bildung und Forschung und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz verfügen insbesondere auch die Bundesländer über hohe Gestaltungskompetenzen im Bereich der Forschungs- und Innovationspolitik. Sie stecken mithilfe ihrer Innovationsstrategien den Rahmen für die Ausrichtung der Innovationsförderung ab. Obwohl es häufig konkrete thematische Überschneidungen zwischen den Spezialisierungsfeldern der Innovationsstrategien der Länder gibt, fehlen häufig gemeinsame Zielsetzungen und Synergien bei der Gestaltung von Förderprogrammen. Während Kooperation und Zusammenarbeit sowohl in den Innovationsstrategien als auch in den Förderprogrammen der verschiedenen Ebenen häufig international gedacht werden, gibt es nur punktuelle Hinweise auf Programme und Ansätze für bundeslandübergreifende Kooperation. So werden Potenziale für Synergien durch gemeinsame Herausforderungen und Gemeinsamkeiten bei Schwerpunktsetzungen der jeweiligen Strategien nur punktuell und eindimensional erschlossen. Auch die Anbindung an Bundesprogramme und -initiativen ist häufig unklar. Dies überrascht aus mehreren Gründen.

Die zunehmende Vernetzung von Innovationsökosystemen über regionale und nationale Grenzen hinweg verdeutlicht die Notwendigkeit, Innovationspolitik über rein regionale Ansätze hinaus zu denken. Innovationen entstehen und verbreiten sich oft in einem überregionalen Kontext. Auch gesellschaftliche (und wirtschaftliche) Herausforderungen wie der Strukturwandel, der Klimawandel und der Fachkräftemangel sind nicht an regionale Grenzen gebunden und erfordern immer stärker eine koordinierte und gemeinsame Herangehensweise auf überregionaler Ebene. Gleichzeitig machen die politischen Maßnahmen zur Förderung von Innovationen zu oft an Landesgrenzen halt. Dabei verfügen Bundesländer mit ähnlichen Stärken, Herausforderungen und Zielen über hohe Synergiepotenziale, die durch eine gezielte Zusammenarbeit und stärkere Koordination ihrer Innovationspolitik genutzt werden könnten. Während die übergeordneten und grundsätzlichen Zielsetzungen der RIS3-Strategien in der Regel bekannt und bei allen Bundesländern (relativ) ähnlich sind, ist unklar welche konkrete Relevanz einzelne Themenkomplexe und Ansätze zur Umsetzung in den einzelnen Strategien jeweils aufweisen. Ebenfalls unklar ist, inwieweit Kooperation der Bundesländer untereinander – insbesondere bei übergreifenden Problemen – angestrebt wird und wie (gemeinsame) Lösungsansätze jeweils umgesetzt werden können. Die RIS3-Strategien liefern hier Ansatzpunkte zur Identifizierung von Best Practices und ermöglichen so die Förderung des Erfahrungsaustauschs.

Obwohl bereits punktuelle Kooperationen in der Innovationspolitik zwischen Bundesländern existieren, fehlt es häufig an einer strategischen Verankerung und institutionellen Verstetigung von bundeslandübergreifender Zusammenarbeit. Auch fehlt die Sichtbarkeit bestehender Best Practices für kooperative Lösungen im föderalen System. Durch asynchrone und nur wenig aufeinander abgestimmte Förderprogramme sowohl der Bundesländer untereinander als auch zwischen Bund und Ländern wirkt die Förderpolitik Deutschlands insgesamt wenig kohärent und folgt nicht immer komplementär zueinander wirkenden Lösungsansätzen. Dies trägt auch dazu bei, dass die notwendige "kritische Masse" auch im internationalen Vergleich oft fehlt.





Die RIS3-Strategien sind in der Regel ähnlich aufgebaut. Sie enthalten neben einer SWOT-Analyse und einer daraus folgenden Identifikation von Spezialisierungsfeldern und strategischen Zielen auch konkrete Ideen zur Umsetzung, zu Methoden und Herangehensweisen sowie Werkzeugen und Instrumenten. Auf dieser Basis lassen sich die Inhalte der RIS3-Strategien grob in zwei Unterkapitel unterteilen, die Antworten auf die Frage nach Synergie- und Kooperationspotenzialen geben: "Handlungsfelder" und "Umsetzung & Methoden". Mithilfe einer quantitativen Textanalyse lassen sich für die Kapitel in den Innovationsstrategien die zentralen Begriffe bestimmen. In die Analyse eingegangen sind dabei die aktuellen RIS3-Strategien der Bundesländer. Lediglich für Hamburg wurde die "Länderübergreifende Innovationsstrategie für die Metropolregion Hamburg" in die Analyse einbezogen.

Neben den Schwerpunktthemen zeigen die Ergebnisse der Analyse, dass auch Oberbegriffe wie "Nachhaltigkeit", "Technologien" und "Kooperation" eine hohe Relevanz in den Innovationsstrategien der Bundesländer haben. Diese Themen reflektieren die zunehmende Bedeutung von Nachhaltigkeitsaspekten, technologischen Innovationen und Kooperationsformen für eine ganzheitliche und zukunftsorientierte Innovationspolitik auf Landesebene. In der starken Betonung des Begriffs "Herausforderungen" spiegelt sich zudem wider, dass die Bundesländer zunehmend missionsorientierte Vorgehensweisen nutzen und die forschungs- und innovationspolitischen Maßnahmen eine stärkere Problemorientierung aufweisen. Dieser Trend war sowohl auf Bundes- als auch auf Ebene der EU in den letzten Jahren deutlich sichtbar. Gleichzeitig ist die Innovationspolitik der Länder nach wie vor auch auf die Förderung von KMU ausgerichtet.

2.2 Themenanalyse



Während im Matching jeweils grundsätzliche Ähnlichkeiten einzelner Strategiepaare im Fokus standen, zeigt eine Analyse der Themen in den jeweiligen Kapiteln, welche Relevanz die RIS3-Strategien bestimmten Themen beimessen. So können zunächst die "Top-Themen" in den RIS3-Strategien identifiziert werden. Darüber hinaus lässt sich für diese Themen auch eine Relevanzhierarchie erstellen – so lässt sich zeigen, welche Themen RIS3-übergreifend von zentraler Bedeutung sind.

Im Kapitel "Handlungsfelder" dominieren insbesondere die übergreifenden und zentralen Themen "Logistik & Mobilität", "Digitalisierung & KI" sowie "Gesundheit & Medizin". Dies hat mehrere Gründe: Der übergreifende Charakter dieser Themenkomplexe lässt darauf schließen, dass nahezu alle Bundesländer von deren Implikationen betroffen sind und diese folglich in ihren Innovationsstrategien adressieren. Während Mobilität & Logistik zentrale Transformationserfordernisse stellen, gelten Digitalisierung & KI vor allem als Enabler und Katalysator für viele Transformationsambitionen. Auch die Gesundheitswirtschaft gilt als zentrales Zukunftsthema, insbesondere in Bezug auf den demografischen Wandel und die internationale Wettbewerbsfähigkeit. Innovationen in diesen Themenbereichen werden einerseits immer mehr zum Wirtschaftsfaktor und Garant für internationale Wettbewerbsfähigkeit, andererseits bieten sie enorme Potenziale zur Lösung gesellschaftlicher Herausforderungen.

Tabelle 1 Top 6 Themen in den Kapiteln der RIS3-Strategien

[Quelle: Eigene Darstellung]

Im Kapitel "Umsetzung & Methoden" dominieren mit nur wenigen Ausnahmen die Themen "Monitoring & Evaluation", "Bildung & Weiterbildung" und "Technologieplattformen". Die hohe Relevanz von Monitoring & Evaluation verdeutlicht den starken Trend hin zu einer reflexiven und direktionalen Innovationspolitik. Gleichzeitig fehlen hier Musterlösungen und die Möglichkeiten, messbare Zielgrößen nachzuhalten, weshalb dieser Themenkomplex ein Gros der Bundesländer nachhaltig beschäftigt. Der Fokus auf "Bildung & Weiterbildung" überrascht zunächst, da dieses Thema andere Politikfelder sicher stärker berührt. Die hohe Relevanz zeigt jedoch, dass Fachkräftemangel und demografischer Wandel als übergreifende Themen indirekt großen Einfluss auf die RIS3-Strategien und die Innovationspolitik der Bundesländer entfalten. Technologieplattformen sind (wie auch Datenplattformen) ein probates Mittel zur innovationspolitischen Unterstützung übergreifender Themen – sie fördern insbesondere interdisziplinäre Zusammenarbeit und den Wissensaustausch in Innovationsökosystemen.



Mithilfe einer BERTopic Themenanalyse können alle Innovationsstrategien für sich analysiert und so gezeigt werden, welche Relevanz das jeweilige Bundesland dem jeweiligen Themenkomplex in seiner RIS3 beimisst. So lässt sich für jedes Bundesland eine eigene Analyse erstellen, die dessen thematische Ausrichtung verdeutlicht. Basierend auf den Ergebnissen der Themenmodellierung können "Cluster" von Innovationsstrategien erstellt werden, die durch ähnliche Schwerpunktsetzungen charakterisiert sind. Für das Kapitel "Handlungsfelder" lassen sich so drei verschiedene Cluster (1A, 1B und 1C) identifizieren sowie eines für das Kapitel "Umsetzung & Methoden" (2A). Die Einteilung in Cluster hilft zu verstehen, in welchen Bereichen sich Synergiepotenziale in den verschiedenen Innovationsstrategien finden und bei welchen konkreten Maßnahmen Bundesländer miteinander kooperieren und voneinander lernen könnten. Dies trägt zu einer effizienteren Nutzung von Potenzialen im Sinne der Smart Specialization in Deutschland bei und hilft gleichzeitig, eine regionalisierte Innovationspolitik für funktionale Wirtschaftsräume zu entwickeln.





Synergiepotenziale 1A

Logistik und Mobilität sind Zukunftsthemen, die stark mit FuE & Weiterentwicklung im Bereich Digitalisierung und KI zusammenhängen. Darüber hinaus ergeben sich hier im Bereich der Innovationspolitik (zum Beispiel in der Transformation von Transportsystemen und der Lieferkettenoptimierung) große Synergiepotenziale für eine Kooperation der Länder untereinander: einerseits messen eine Vielzahl Bundesländer dem Thema Logistik & Mobilität in ihren Innovationsstrategien eine hohe Relevanz bei. Andererseits ist, insbesondere im Bereich von (digitalen) Infrastrukturen, eine grenzüberschreitende und bundeslandübergreifende Kooperation zentral. So bieten sich insbesondere eine Harmonisierung rechtlicher Rahmenbedingungen für Testgelände und Reallabore im Bereich des autonomen Fahrens an. Zentral sind darüber hinaus die Intensivierung des Datenaustauschs zwischen den Bundesländern und die damit verbundene Einrichtung interoperabler Plattformen (vgl. Tabelle 2 im Anhang).





Synergiepotenziale 1B

Durch die Zusammenarbeit bei der Entwicklung gemeinsamer Infrastrukturen, der Umsetzung von Kooperationsinitiativen und der Unterstützung innovativer Lösungen können die Länder das Synergiepotenzial in diesem Cluster nutzen, um widerstandsfähigere, nachhaltigere und gerechtere Lebensmittelsysteme über die Landesgrenzen hinweg zu schaffen. Durch die Zusammenarbeit bei der Entwicklung gemeinsamer Infrastrukturen, der Umsetzung von Kooperationsinitiativen und einen intensiveren Datenaustausch (zum Beispiel durch den Aufbau gemeinsamer Datenplattformen) können die Bundesländer den Aufbau eines bundesweiten, effizienten Lebensmittelverteilungssystems vorantreiben. Dies betrifft insbesondere Lebensmittelverteilungsnetze, Lösungen für die Lieferung auf der letzten Meile und die Lebensmittelabfallreduzierung. Zusätzlich können die Bundesländer gemeinsame FuE-Förderinitiativen in den Bereichen Isomaterialien, RFID-Systeme, Internet of Things und Upcycling auflegen, um Innovationen im Bereich der Kühlkettenlogistik, der Rückverfolgung von Lebensmitteln sowie nachhaltigen Verpackungslösungen bundesweit voranzutreiben (siehe Tabelle 3 im Anhang).





Synergiepotenzial in Cluster 1C

Von zentraler Bedeutung sind hier insbesondere die Harmonisierung von Datenschutzregelungen und die flächendeckende Erleichterung der Nutzung von Gesundheits- und Forschungsdaten. In den Bereichen Gesundheitsdatenanalyse, Telemedizin, Präzisionsmedizin, Automatisierung des Gesundheitswesens und Cybersicherheit bieten sich große Synergiepotenziale, um Innovationen voranzutreiben und die Ergebnisse der Gesundheitsversorgung durch Digitalisierung und KI zu verbessern. Durch die Zusammenarbeit bei der Einrichtung gemeinsamer Plattformen, der Entwicklung regulatorischer Rahmenbedingungen, der Unterstützung von Forschungsinitiativen und der Förderung der Ausbildung von Arbeitskräften können die Bundesländer das Synergiepotenzial zwischen Digitalisierung und KI und der Gesundheitsbranche nutzen, um ein effizienteres, zugänglicheres und personalisiertes Gesundheitssystem für die Einwohner über die Landesgrenzen hinweg zu schaffen (siehe Tabelle 4 im Anhang).





In einer Ära, in der Innovation als Schlüssel für wirtschaftliches Wachstum und gesellschaftlichen Fortschritt gilt, ist die effiziente Gestaltung politischer Rahmenbedingungen unerlässlich. Die Existenz vielfältiger Innovationsförderprogramme auf den Ebenen des Bundes, der Länder und der Europäischen Union birgt die Herausforderung, diese effektiv zu verzahnen. Dies ermöglicht neben Effizienzsteigerungen auch eine umfassendere und nachhaltigere Förderung von Innovationen. Dieses Kapitel gibt einen beispielhaften Überblick über die Vielzahl innovationspolitischer Programme.



EU-Kohäsionspolitik

Mit der Kohäsionspolitik verfolgt die Europäische Union eine langfristige Entwicklungspolitik, mit der ein einheitlicher Binnenmarkt hergestellt werden soll. Die Projektfestsetzung und -leitung liegen beim EU SMOR ("Strukturmaßnahmen und Gebiete in äußerster Randlage"), die Umsetzung erfolgt durch die Generaldirektion Regio der Europäischen Kommission. Im Mittelpunkt der Kohäsionspolitik stehen die Förderung von Partnerschaften zwischen europäischen Regionen und eine Multi-Level-Governance. Gemäß dem Prinzip "do no harm to cohesion" wird das Ziel angeglichener europäischer Regionen anderen EU-Förderprojekten gegenüber gestärkt und gleichgestellt. Es ist das bisher einige strategische Framework, das einen integrativen und flexiblen Entwicklungsansatz verfolgt, wonach Kommunen und Regionen durch einfache Maßnahmen schnell und flexibel auf Herausforderungen reagieren können. Ihr Ziel eines intelligenten, grünen, besser vernetzten, sozialen und bürgernahen Europas finden Ausdruck in den Verordnungen zum EFRE, ESF Plus, JTF, ETZ und EMFAF. Eine besondere Herausforderung ist die Twin Transition, das heißt, der gleichzeitige Übergang zu einer digitalen und nachhaltigeren Wirtschaft. Gerade die wirtschaftliche Stärke der Regionen macht hier einen großen Unterschied in deren Zukunfts- und Anpassungsfähigkeit. Die Kohäsionspolitik sollte also so angepasst werden, dass geförderte Maßnahmen auf regionale Gegebenheiten einzahlen können und den multiplen Transformationsansprüchen der Twin Transition entsprechen. Von einem sektoralen Ansatz muss es hin zu einem ortsbezogenen Förderansatz gehen, damit den Herausforderungen auf sich ergänzende Weise begegnet werden kann. Durch eine ortsbezogene, integrative und koordinierte Förderausrichtung kann regionalen Defiziten umfangreich begegnet werden (Schwab & Carvalho 2023). Das Ziel gleichwertiger Lebensverhältnisse in den Regionen darf nicht der Mittelumschichtung zum Opfer fallen, gerade weil die Kohäsionspolitik signifikante Entwicklungsschritte vor Ort ermöglicht und Innovationen vorantreibt. Um langfristige und breite Erfolge mit sich zu bringen, müssen die bürokratischen Hürden gering sein. Es benötigt eine verstärkte Regionalisierung und die Anwendung von "place-based approaches", um regional spezifische Lösungen zu fördern, die wirtschaftliche und soziale Entwicklungen begünstigen. Zudem ist eine stärkere Aufgabenorientierung notwendig sowie eine konsequente Förderung transformativer Prozesse, die nachhaltigen gesellschaftlichen Wandel ermöglichen. Außerdem braucht es eine Flexibilisierung der Fördervorgaben, damit Fördermittel kombiniert werden und so verschiedene Ziele vor Ort verfolgt werden können (RGRE 2023).



Horizon Europe

Als zentral verwaltetes Programm und 9. Forschungsrahmenprogramm der EU ermöglicht Horizon Europe (2021-2027) einen digitalen und grünen Wandel. Es geht mit der Institutionalisierung des EIC (Europäischer Innovationsrat) einher und sieht die Einführung eine Strategischen Planungsprozesses und von EU-Missionen vor. Dabei werden vielversprechende und markteröffnende Innovationen gefördert, die wichtigen EU-Instrumente zusammengefasst und die politischen Prioritäten und angestrebten Ziele zentral festgeschrieben. Die EU-Missionen bilden die Arbeitsgrundlage für Programme und Ausschreibungen, welche auf den ökologischen und digitalen Wandel aus-gerichtet werden und zielen auf gesellschaftliche Herausforderungen ab. Sie umfassen:

1. Krebs bekämpfen: Ziel ist es, bis 2030 das Leben von mehr als 3 Millionen Menschen zu verbessern und zu verlängern, indem die Prävention und Behandlung von Krebserkrankungen verbessert wird.
2. Anpassung an den Klimawandel: Diese Mission strebt an, Lösungen zu entwickeln und zu implementieren, die die Anpassungsfähigkeit Europas an den Klimawandel unterstützen.
3. Gesunde Ozeane, Meere, Küsten- und Binnengewässer: Hier geht es darum, die Gesundheit der aquatischen Ökosysteme zu schützen und zu verbessern und nachhaltige Nutzung dieser Ressourcen zu fördern.
4. Klimaneutrale und smarte Städte: Ziel ist es, bis 2030 100 europäische Städte in ihrer Transformation zu Klimaneutralität zu unterstützen und sie zu Innovationshubs für alle Städte zu machen.
5. Gesunde Böden und Lebensmittel: Diese Mission konzentriert sich auf die Gesundheit der Böden und deren nachhaltige Bewirtschaftung, um die Ernährungssicherheit zu gewährleisten und die Biodiversität zu erhalten.

Die EU-Missionen sind integraler Bestandteil der Strategie der EU, Forschung und Innovation als Treiber für eine nachhaltige, inklusive und resilientere Gesellschaft zu nutzen.



Innovationspolitik des BMWK

Das BMWK koordiniert die Kohäsions- und Strukturpolitik in der Funktion des federführenden Bundesressorts und Europaministeriums. Es ist dabei Bindeglied zwischen den Bundesressorts und den Ländern und bestimmt die nationale Position. Als solches vertritt sie die nationalen und föderalen Interessen gegenüber den zuständigen EU-Organen. Das BMWK ist dabei direkter Ansprechpartner für die Länder bezüglich des EFRE, des JTF und der ETZ.



ZIM

Das Zentrale Innovationsprogramm Mittelstand (ZIM) unterstützt zum einen FuE-Einzelprojekte und zum andern Innovationsnetzwerke und Kooperationsprojekte. Im Fokus steht die Förderung marktorientierter technologische Forschungs- und Entwicklungsprojekte des deutschen Mittelstands. Zielgruppe sind solche Unternehmensprojekte in Kooperation mit Forschungseinrichtungen, die sich durch ihren Innovationsgehalt und Vermarktungswert auszeichnen.



go-cluster

Mit dem Exzellenzcluster go-cluster unterstützt das BMWK Organisationen bei der Weiterentwicklung ihrer Innovationscluster. Dabei verbindet das BMWK Clustermanagement-Teams in ganz Deutschland und über alle Branchen hinweg und fördert den Austausch zwischen den Teams. Innerhalb des go-cluster-Programms werden mit dem "exzellent vernetzt" solche Mitglieder ausgewählt, die sich durch herausragende Managementstrukturen, effiziente Prozesse, hohe Leistungsfähigkeit und Innovationskraft auszeichnen. Im go-cluster geht es vor allem die Bindung und regionale Fokussierung der Clusterakteure, gefördert werden nachhaltig finanzierte und bisher wirkungsvolle Clusterstrategie.



WIPANO

Mit WIPANO werden Hochschulen und Forschungseinrichtungen beim Forschungstransfer in wirtschaftlich verwertbare Produkte unterstützt. WIPANO begleitet den Prozess von der Potenzialhebung wissenschaftlicher Erkenntnisse bis hin zu wirtschaftlichen Verwertung.



EXIST-Forschungstransfer

In der ersten Förderphase werden Gründungspotenziale in Forschungsergebnissen ausgemacht und die Umsetzung derer zu planen und vorzubereiten. In der zweiten Förderphase geht es um die Unternehmenstätigkeit und eine eigenständige Unternehmensfinanzierung.



BMBF: Die Zukunftsstrategie Forschung und Entwicklung

Mit der Zukunftsstrategie Forschung und Entwicklung legte die Bundesregierung im Jahr 2023 ein neues Rahmenprogramm für die FuI-Politik vor, das neben einigen institutionellen Veränderungen (u.a. die Deutsche Agentur für Transfer und Innovation) auch eine konsequente Fortsetzung der spätestens mit der Hightech-Strategie 2025 des BMBF begonnenen Missionsorientierung bedeutet. Die Themenschwerpunkte der sechs "Missionen", weisen einen übergreifenden und zumeist transformativen Charakter auf. Synergiepotenzial zu den RIS3-Strategien der Bundesländer zeigt sich insbesondere in der hohen Relevanz des Themas Digitalisierung. In diesem Feld liegt ein enormes Handlungspotenzial auch bei den Bundesländern, etwa im Bereich des Datenschutzes und dem Aufbau digitaler Infrastrukturen. Dies verweist auf die Relevanz stärkerer Kooperation und einer Harmonisierung von Regelungen der Bundesländer.



Kooperation zwischen den Bundesländern erscheint in der Innovationspolitik notwendiger denn je. Durch Missions- und Herausforderungsorientierung in den Strategien, übergreifende und Strukturprobleme werden isolierte Politikmaßnahmen der Bundesländer in der Innovationspolitik schnell ineffizient und erzeugen vermeidbare Doppelstrukturen. Gleichzeitig kosten umfassende Abstimmungs- und Strategieprozesse insbesondere auf Arbeitsebene der Landesministerien Kapazitäten, die häufig nicht zur Verfügung stehen. Zudem fehlt es häufig an Wissen über die Strategien und Instrumente anderer Bundesländer und deren Wirksamkeit. Kooperation bedarf also Offenheit und Investitionen und deshalb zuallererst auch eines Commitments auf der politischen Leitungsebene.

Die Studie bietet einen ersten Hinweis auf die Frage, in welchen Bereichen die Bundesländer ihre Aktivitäten künftig stärker zusammendenken und ihre Innovationspolitik verschränken können. Grundsätzlich bleiben zunächst jedoch einige Fragen von hoher Tragweite in der Innovationspolitik auf Landesebene offen. Diese betreffen beispielsweise Fragen nach Evaluation und Transparenz sowie nach der Verteilung von Kosten und Ertrag bei Kooperationen. Diese Debatte anzustoßen ist auch Ziel unserer Studien.